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党的十八届三中全会提出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。201510月,国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》),由此开启了我国以负面清单列表方式对各类市场主体实行统一的准入制度。这一历史性的制度改革和创新,对发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,构建开放型经济新体制,完善我国社会主义市场经济体制将产生重大而深远的影响。

一、“一项制度、两张清单”是管理理念与管理方式的重大创新

“一项制度”,即市场准入制度;“两张清单”,指外商投资负面清单和市场准入负面清单。外商投资负面清单,是针对外资与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,以清单方式列明限制和禁止进入的领域。除此之外,都可以做,即法无禁止皆可为。目前,世界上至少有70多个国家采用了此种管理模式。上海自由贸易试验区成立前,我国是以正面清单方式规范市场准入,主要依据《外商投资产业指导目录》列出鼓励、限制、禁止外商进入的行业,所有外商投资活动只能在规定的范围内进行。比较而言,负面清单管理模式大大缩减了外资进入的审批程序,使开放领域更加简洁清晰,提高了市场透明度和可预见性,对增强外商投资信心、吸引外商投资将起到积极作用。

市场准入负面清单适用于境内外的所有投资者,是对各类市场主体准入的一致性管理措施和统一要求。采取这种管理模式,有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境,有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。在负面清单管理模式下,对外资企业而言,必须符合两个清单的要求,既要遵循外商投资负面清单,也要遵循市场准入负面清单。

此次《意见》将负面清单管理模式创造性地运用于国内,形成了顺应世情、符合国情、具有中国特色的市场准入负面清单制度,是我国坚持改革开放基本国策的又一重大实践,这也进一步诠释了我们的制度自信。

“一项制度、两张清单”体现了新时期中央政府管理经济的新理念。改革开放以来,我国各级政府和各级主管部门对经济事务的管理主要采取正面清单方式,其核心在于“管”。由于正面清单冗长复杂,往往使政府管理部门的自由裁量权过大,不仅导致管理效率低下,也易于产生寻租腐败现象。而负面清单制度则从国家层面确立了政府从“管理”转向“服务”,寓监管于服务之中,在制度上规范了中央、地方各级政府和部门的管理权限,把权力关进了制度的笼子。这与党的十八届五中全会提出的运用法治思维和法治方式推动发展的理念一脉相承,强调依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力,依法调控和治理经济,实现政府活动全面纳入法治轨道。

二、“一项制度、两张清单”是政府职能与市场机制的相互协调

在市场经济条件下,“看不见的手”在经济活动中扮演着重要角色,而现实中,“看不见的手”有时会失灵,政府必须对经济活动进行干预,如在经济危机期间采取反周期措施等。实践证明,由于国情不同、经济发展阶段不同,市场和政府所发挥的作用也不尽相同,但就市场经济的本质要求及基本规律而言,市场无疑在资源配置中发挥决定性作用。

实行市场准入负面清单制度,将使“看不见的手”在资源配置中的功能和作用得到充分发挥。党的十八届三中全会第一次明确提出,要使市场在资源配置中起决定性作用。这是党中央准确把握市场经济规律、深刻认识市场功能作用所作的科学决策。

实行市场准入负面清单制度,将倒逼政府职能加快转变。一直以来,政府既是政策制定者、市场监管者,又通过国有企业直接参与到生产、流通、分配和资源配置等微观环节,导致管的过多过细。《意见》的出台,将使规制市场主体准入的负面清单与政府权力清单、责任清单一起,成为政府管理经济的行为规范,倒逼政府加快转变职能。在法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为的基本理念指导下,政府管理经济的职能和边界有了清晰的界定,政府审批事项和范围大幅收缩,进而推动政府加快转变职能,创新管理方式,提高管理效率,从源头上理顺政府与市场、社会、企业的关系,推动政府行为法治化、经济行为市场化进程。

三、“一项制度、两张清单”是对外开放与对内开放的有效衔接

2008年金融危机后,国际经济环境发生深刻变化,经济全球化和区域经济一体化在曲折中不断深入发展。我国经济发展进入新常态,改革步入攻坚期和深水区,改革开放又一次面临新的瓶颈突破点,迫切需要通过进一步扩大对内对外开放,促改革,促创新,促发展。党中央国务院审时度势,准确研判形势,在总结外商投资负面清单试点取得积极成果的基础上,将负面清单管理制度延展到境内,适时出台了实行市场准入负面清单制度的意见,从而加大加快了对内开放的步伐和速度,由过去比较注重对外开放转向对内开放与对外开放并重,形成了内外开放协同发展的开放型经济新格局。

实行市场准入负面清单制度,将有助于构建开放型经济新体制。开放型经济水平的高低取决于市场的开放水平。因此,党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制,四中全会再次强调要适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。20155月,中共中央国务院颁布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》,要求进一步破除体制机制障碍,使对内对外开放相互促进,建设开放型经济强国。201510月《意见》出台,在破除体制机制障碍、构建开放型经济新体制方面又迈出了突破性的一步。两部《意见》加快了我国构建开放型经济新体制的进程。在对外开放方面,境内自由贸易试验区推出的外商投资负面清单,为我国签订更高层次的多双边投资协定和升级自由贸易协定开辟了新路径。在对内开放方面,《意见》的出台弥补了对内开放制度建设的不足,加快了与国际规则接轨的步伐。这为构建开放型经济新体制,打造开放型经济新格局,实现五中全会提出的发展更高层次的开放型经济,提供了有力的制度支撑。

四、“一项制度、两张清单”是国民待遇与公平待遇的平等共享

通过实行市场准入负面清单制度,将扩大国民待遇享受主体的范围,打破地域分割、行业垄断和部门垄断,让民营企业在市场准入方面与国有企业及外资企业站在同一起跑线,实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业一视同仁、公平竞争,形成统一开放、统一国民待遇的现代市场体系。

民营企业作为我国市场经济的重要组成部分,具有产权明晰、机制灵活、运转高效的特点,是实现市场配置资源的重要力量,但在要素市场和产品市场方面面临着许多障碍,最为突出的是市场准入的不公平待遇。市场准入负面清单简洁明了,规定各类市场主体皆可依法平等进入清单以外的行业、领域,这不仅扩大了民营企业参与市场活动的范围,减少和降低了民营企业的准入门槛,也让民营企业与国有企业、外资企业能够在相同的规则下竞争,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用增添了新的活力,提供了更大发展空间。

五、“一项制度、两张清单”是全面落地与稳步推进的协同统一

实行市场准入负面清单制度,不但涉及的领域、行业、企业非常广泛,而且涉及与现行法律、法规、行政审批及核准等制度规定的衔接,是一项极其复杂艰巨的系统工程,不可能一蹴而就,对此应有充分的思想准备和工作安排。

第一,从依法治国角度看,立法是基础是保障,必须先行。《意见》要求,对于法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项,应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。也就是说,负面清单必须经过评估后才能纳入立法程序并予以实施,这需要一定的时间,不可急于求成。

第二,从维护国家主权利益看,负面清单的制定必须确保国家安全和国家利益。这就需要以保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全为原则,对可以采取禁止进入或限制的“四大领域”进行认真仔细梳理,而不是照搬现行禁止、限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等,既不能把非市场准入事项和准入后监管措施混同于市场准入管理措施,也不能把不适于实行负面清单管理的事项纳入市场准入负面清单,在此基础上,最终确定中国首版市场准入负面清单,其任务艰巨、责任重大。

第三,从时间和空间布局看,实施市场准入负面清单制度是一个循序渐进的过程。一是分步走。首先选择上海、天津、广东、福建四个省市,从2015121日至20171231日进行试点,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制。在此期间,未纳入试点的地区,仍然实行现行管理模式。从2018年起,在总结试点经验、逐步完善的基础上,全面实行全国统一的市场准入负面清单制度。二是纳入清单的内容是有选择性的。在制定市场准入负面清单时,除了遵循五项原则和可以采取禁止进入或限制的“四大领域”要求外,《意见》还指出,“对于新技术、新产品、新业态、新商业模式等,要加强制度供给,寓监管于服务,不急于纳入市场准入负面清单管理”。这表明,我国制定负面清单是审慎的、积极的,对新事物是包容的,体现了坚持创新发展的基本理念。三是负面清单并非固化不变,而是一个动态调整、不断完善过程,这也是世界各国普遍采取的做法。因此,我国实行的第一个市场准入负面清单也将会根据国内外形势的变化和我国开放型经济发展的实际需要,适时进行调整和完善,但总体趋势是清单会越来越短。

本文转载自《求是》2016/02

(本文仅代表作者观点)

作者:顾学明,商务部研究院院长、研究员

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