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商务部国际贸易经济合作研究院

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自2007年十七大首次提出要“实施自由贸易区战略”、到2012年十八大再次提出要“加快实施自由贸易区战略”以来,从学界到业界都在迫切呼唤从国家层面制订并明确中国的自由贸易区战略,以更好地引导和推动中国自由贸易区的实践工作。当前,多边贸易谈判陷入停滞,美国、欧盟、日本、韩国等发达国家,均已将自由贸易区作为争夺全球规则制订主导权和保持全球竞争力的主要平台,纷纷加快推进自由贸易区建设,积极谋划未来自由贸易区建设的远景目标。从国内来看,我国经济发展进入新常态,对外经贸合作面临新的机遇与挑战。《加快实施自由贸易区战略的若干意见》(以下简称《若干意见》)正是适应经济全球化新趋势、国际经贸规则新变化和国内经济发展新常态而出台的一份重要文件,对于我国积极参与国际经贸规则制订、全面深化改革、构建开放型经济新体制具有重要意义。

一、优化自由贸易区建设布局提出新思路

《若干意见》从国家总体对外战略出发,提出优化自由贸易区建设布局的新思路,要求逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。

我国将力争与所有周边国家和地区建立自贸区。《若干意见》首次提出了周边自由贸易区的概念,第一次明确地表示我国将力争与所有与我国毗邻的国家和地区建立自由贸易区,构建合作共赢的周边大市场。我国的自由贸易区建设起步于周边,从东盟和港澳地区开始,此后逐步与巴基斯坦、新加坡、中国台湾以及韩国等周边国家和地区建立了自由贸易区。周边是我国繁荣和发展的基础,也是我国对外战略的首要,自由贸易区建设有利于我国与周边国家和地区提升贸易投资合作水平,建立更加密切的经贸联系,形成合作共赢、使各方受益的周边大市场。今后,我国还将推进以周边国家为主的区域合作经济合作伙伴关系协定(RCEP)谈判,并与更多有共同意愿的周边国家建设自由贸易区。

我国将推进“一带一路”自由贸易区。将自贸区建设与“一带一路”相结合已经成为共识。2015年3月国家发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出:积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区。《若干意见》进一步明确提出,将结合周边自贸区建设与推进国际产能合作,积极与“一带一路”沿线国家自贸区,其目的是形成“一带一路”大市场,打造畅通、商贸和开放之路。周边国家是“一带一路”建设的起点和重点,“一带一路”自贸区的建设需要立足于周边自贸区,同时,也需要服务于国际产能合作,通过自由贸易区建设为我国企业走出去营造更好的市场准入与投资保护条件。

以构建大市场为导向逐步形成全球自由贸易区网络。在周边大市场、“一带一路”大市场的基础上,我国还将构建金砖国家大市场、新兴经济体大市场和发展中国家大市场。要实现这一目标,就要争取同大部分新兴经济体、发展中大国,主要区域经济集团和部分发达国家建立自由贸易区。

二、加快建设高水平自由贸易区提出新任务

建设高水平自由贸易区,有利于我国进一步提升对外经贸合作水平、构建开放型经济新体制,有利于运筹对外关系、实现对外战略目标,有利于参与国际经贸规则制订和维护发展利益,有利于以对外开放促进国内改革和发展,是加快实施自由贸易区战略的核心和关键。因此,《若干意见》从货物贸易开放水平、扩大服务业对外开放、放宽投资准入、推进规则谈判、提高贸易便利化水平、推进规制合作、加强经济技术合作等方面提出具体建设任务。

推动构建更高效的全球和区域价值链。自由贸易区能够对全球和区域价值链的发展产生重要影响,尤其是随着跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的建成以及跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)谈判的加速,可能会导致投资和生产的转移与重新布局,从长期来看,全球产业链、价值链还将面临重组的发展趋势。我国通过建设高水平的自由贸易区,进一步提高与自由贸易伙伴的市场准入水平,合理规划设计原产地规则,减少价值链、产业链发展中的各种限制因素,推动构建更高效的全球和区域价值链,能使我国与自由贸易伙伴在全球投资与生产布局中保持竞争优势。

推进以负面清单模式开展服务贸易谈判。我国已生效的自由贸易协定中的服务贸易措施基本遵循世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)模式,水平承诺与我国加入世贸组织的承诺大体一致,采取“准入后国民待遇+正面清单”模式。2015年6月签署的中澳FTA中,澳方以负面清单模式对我国开放服务贸易市场,我国承诺在未来以负面清单模式开展升级谈判。同年11月底签署的《CEPA服务贸易协议》中,内地与港澳首次以“准入前国民待遇+负面清单”方式全面开放服务贸易市场。《若干意见》提出,在与自由贸易伙伴协商一致的基础上,逐步推进以负面清单模式开展服务贸易谈判,可以预见,未来我国将在体制机制层面加快改革与调整步伐,向“负面清单模式”管理模式过渡,进一步提升服务贸易领域自由化与便利化水平。

加快发展对外文化贸易。《若干意见》在扩大服务业对外开放方面特别提出,加快发展对外文化贸易,创新对外文化贸易方式,更好地推动中华文化“走出去”;吸引外商投资于法律法规许可的文化产业领域,积极吸收借鉴国外优秀文化成果,切实维护国家文化安全。我国目前对外文化贸易占对外贸易总额的比重还不高,而文化贸易的发展对于一国提升软实力、转变经济发展方式和维护意识形态安全都具有重要意义,因此,在今后的自由贸易区建设中,需要坚持“文化保护”和“文化多样性”的原则,提升文化贸易与文化产业的开放合作水平,推动中华文化“走出去”,以开放促发展,以发展保安全。

推进以准入前国民待遇加负面清单模式开展投资谈判。除对港澳地区外,我国已生效自贸协定的投资措施大体遵循世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS),对投资领域的一般原则性问题做出规定,仅承诺给予外资准入后国民待遇。目前,投资准入自由化已成为国际经贸规则发展的大趋势,不仅是欧美等发达国家,许多发展中国家也承诺对外资实行准入前国民待遇。随着我国企业“走出去”对外投资,也迫切需要进一步改善在东道国的投资准入、加强在东道国的投资保护水平。我国已在上海、广东、福建、天津四个自由贸易试验区中试行“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式,为我国今后的自贸区投资自由化措施先行先试。《若干意见》明确指出,加快自由贸易区投资领域谈判,有序推进以准入前国民待遇加负面清单模式开展谈判,体现了我国未来坚定推进投资自由化、为我国投资者“走出去”营造更好的市场准入和投资保护条件的决心。

推进知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购等新议题谈判。美欧通过TPP和TTIP谈判,提出了许多有利于其未来发展、符合其战略利益考量的经贸规则、标准和理念,如知识产权、环境保护、国有企业、劳工等规则,均大大超出我国以往在自由贸易协定中的对外承诺水平,可能会使我国企业在短期内运营成本增加、竞争力减弱,使我国政府增加行政和立法调整支出,对我国形成严峻挑战。但从长远视角来看,其所提出的许多标准对于五至十年后的中国经济与产业发展并非全然无益,我们应以开放的心态积极面对。因此,《若干意见》明确我国将积极参与新规则议题谈判的积极立场,其前提是要结合全面深化改革和全面依法治国的要求,同时这些规则议题也需要符合我国社会主义市场经济体制建设和经济社会稳定发展需要。同时,《若干意见》就推进新议题谈判也明确了具体做法,要求参照国际通行规则及其发展趋势,结合我国发展水平和治理能力,加快推进知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购等新议题谈判。

扩围实施经核准出口商原产地自主声明制度。《若干意见》在提升贸易便利化水平方面,提出要加强原产地管理,推进电子联网建设,加强与自由贸易伙伴原产地电子数据交换,积极探索在更大范围实施经核准出口商原产地自主声明制度。我国早期签署的自由贸易协定均要求提交相关法定机构签发的原产地证书,但近几年签署的自由贸易协定,如中澳、中新(西兰)自贸协定承认预裁定下由出口商或生产商出具的原产地声明,与瑞士和冰岛的自贸协定承认经核准出口商出具的原产地声明。今后,进一步在更大范围实施经核准出口商原产地自主声明制度,能够为企业节省时间和费用,有利于提高协定优惠关税的利用率,也与国际高水平自由贸易区的要求逐步接近。

加强监管体系信息互换,推进规制合作。发达国家在新一代的贸易投资规则中提出监管一致性条款,要求推行良好监管实践,其意义在于可以使各成员国规范其经济运行,改善营商环境,减少交易成本,以实现合理的政策目标,但过于严格的一致性要求不可避免会一国国内政策监管形成挑战与压力。《若干意见》首次提出推进规制合作的新概念,既吸取借鉴了发达国家在监管领域开展合作的有益做法,通过加强监管体系的信息交换,加快推进在技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、具体行业部门监管标准和资格等方面的互认,促进在监管体系、程序、方法和标准方面适度融合等,来达到降低贸易成本,提高贸易效率的目标,同时又不强求自由贸易伙伴与我国监管体系保持一致。

加强经济技术合作,丰富自由贸易区建设内涵。当前,自由贸易协定的范畴已经远远超出这个名字本身的内容,不仅超出贸易领域延伸至投资、政府采购、知识产权、环境、竞争政策、电子商务、中小企业等其他领域,而且由边境措施延伸至边境后措施,内涵大大丰富。我国以往自由贸易建设的特点之一,就是纳入了兼顾灵活性与务实性的经济合作章节或相关内容,并且得到了自由贸易伙伴的认同。《若干意见》在总结我国以往建设自由贸易区的经验基础上,提出要不断丰富自由贸易区建设内涵,适当纳入产业合作、发展合作、全球价值链等议题,有利于满足发展中国家的实际需求,推动我国与自由贸易伙伴的务实合作。

三、加保障支持自由贸易区战略实施提出新举措

在保障和支持自由贸易区战略实施方面,《若干意见》要求从继续深化自由贸易试验区试点、完善外商投资法律法规、完善事中事后监管的基础性制度、继续做好贸易救济工作、研究建立贸易调整援助机制等五个方面健全自由贸易区保障体系,从完善自由贸易区谈判第三方评估制度、加强已生效自由贸易协定实施工作和加强对自由贸易区建设的人才支持三个方面完善自由贸易区的支持机制,其中也提出了一些新举措值得关注。

首次提出研究建立贸易调整援助机制。贸易调整援助是通过对因市场开放而遭受进口竞争损害的产业、企业及劳动者提供援助,减少贸易自由化对国内产业的严重冲击和负面影响的独特的贸易救济制度。当前,美国、韩国、欧盟以及日本均制订了适应其国情的贸易调整援助制度,以减少自贸区建设给弱势行业或群体带来的负面影响。我国学术界虽多次建议实施贸易调整援助措施,但因担心财政负担过重、效果难以保证、资金风险较大等因素而迟迟未能出台。《若干意见》首次在官方文件中提出研究建立贸易调整援助机制,在减少政策扭曲、规范产业支持政策的基础上,借鉴有关国家实践经验,研究建立符合世贸组织规则和我国国情的贸易调整援助机制,对因关税减让而受到冲击的产业、企业和个人提供援助,提升其竞争力,促进产业调整。如果贸易调整援助机制得以建立,能够有效减少自由贸易区推进过程中的风险与阻力,对于加快实施自由贸易区战略将起到积极作用。

完善自由贸易区谈判第三方评估制度。任何一个国家在对外经贸谈判中都会面临来自不同利益集团的压力与诉求,为此需要一个中间的机构来进行客观评估和判断。因此,《若干意见》提出,将参照我国此前自由贸易区谈判经验,借鉴其他国家开展自由贸易区谈判评估的有益做法,进一步完善第三方评估制度,通过第三方机构对自由贸易区谈判进行利弊分析和风险评估。第三方评估制度的建立,有利于客观、准确地评估自由贸易区谈判的利弊与风险,使国内各部门能就焦点难点问题达成共识,从而加快谈判决策进程。

重视协定实施工作,打造示范地区和行业。加快实施自由贸易区战略需要高度重视协定的履行效果,为此,《若干意见》从政府与产业的层面提出了具体做法。从政府层面来看,一是要优化政府公共服务,全面、及时提供有关自由贸易伙伴的贸易、投资及其他相关领域法律法规和政策信息等咨询服务;二是要做好宣传推介,定期开展评估和分析,查找和解决实施中存在的问题,不断挖掘协定潜力,研究改进实施方法,提升企业利用自由贸易协定的便利性,提高协定利用率,用足用好优惠措施。从地方与产业层面,《若干意见》首次提出要加强地方和产业对自由贸易协定实施工作的参与,打造协定实施的示范地区和行业;特别是要加强西部地区和有关产业的参与,使自由贸易区建设更好地服务西部地区经济社会建设,促进我国区域协调发展。可以预见,未来自由贸易区建设将成为各地方、各行业共同参与的一项大事业,各方齐心协力、共同推动,将使中国的自由贸易区建设发挥更大的效用。

本文转载自中新网“国是星期三”,2015年12月18日

(本文仅代表作者观点)

作者:李光辉,商务部研究院副院长、研究员


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